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关于民营企业合法权益保护问题的分析与建议

时间:2014-05-08 来源: 一起学习网

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近年来,随着民营企业在发展当地经济中作用的提高,民营企业合法权益的保护问题日益受到地方政府的关注,一些地方已经就此进行专门立法,将切实保护民营企业权益作为推动民营经济发展的一项重要措施。尽管如此,侵占民营企业合法权益的现象仍相当普遍和严重,需要引起有关部门的高度重视。

一、存在问题

具体来看,民营经济权益保护方面存在的问题突出表现在以下方面。

(一)

投资经营权得不到保障

案例1(资料来源:《中国私营经济年鉴2000年版》,p.387。):收购之后难经营

据安徽省工商联等部门的调查,1998年9月,民营企业马鞍山海天集团与市化工局签订合同,海天集团以1620万元抵付1416名职工安置费收购原破产企业马鞍山橡胶厂,成立海橡公司,同年12月恢复生产。在700多名上岗职工中,绝大多数不愿成为“打工仔”而未签订劳动合同,近300人不愿或没有上岗。在公司通知、通告无效的情况下,自次年6月停发这些未上岗工人的工资,由此引起了少数人殴打公司领导、拦堵205国道的恶性事件。事发后,该公司按照市委、市政府协调指导小组的意见,补发了上述旷工人员的工资。但因职工大锅饭思想没有转变,对立情绪没有化解,企业管理和生产经营十分困难。加上职工为身份、产权归属等问题上访不断,2000年4月市化工局书面通知海天集团退出海橡公司,单方面终止收购合同。海天集团不同意,化工局便在市领导的支持下以海天集团未安置好职工为由向法院提起诉讼,法院于5月25日查封了海橡公司,至报告发表时此案尚在审理之中。

分析与评论:

民营企业收购经营不善的国企,本是一件双赢的好事,问题是受种种因素限制,民营企业往往并不能以一个平等市场主体的身份开展正常的经营管理活动。有的企业本来已经破产几乎失去全部价值,一旦民营企业要去收购就变成了黄金;国企职工下岗时尚能正确对待,一旦有民营企业收购或兼并就无理取闹,搞得企业无法应付;政府则往往在矛盾和冲突面前不惜牺牲民营企业的利益以求得一时安稳。在这样的外部环境下,民营企业确实是举步维艰。

(二)企业生存权受到侵害

案例2(资料来源:《民营经济内参》2001年6月8日。):贵阳一民营企业被政府建设项目卡断生路

贵阳兴华铁合金厂是一家引进外资,于1987年注册成立的民营企业。在该厂建成投产后的第六年,贵阳新机场选址将兴华铁合金厂厂区划定为龙洞堡机场的净空保护区域。1995年11月中旬,在贵阳市副市长(兼龙洞堡机场建设指挥部副指挥长)的主持下召开的专题会议上作出三点行政结论:要求兴华铁合金厂在1996年3月以前变迁完毕;成立专门的搬迁工作组负责实施;鉴于兴华铁合金厂经济效益较好,指挥部同意对被搬迁企业给与赔偿。同年12月,搬迁工作组向兴华铁合金厂传达了专题会议精神,送达了《贵阳市花溪区政府(1995)61号文件》,责令该厂按照文件要求事项执行。

兴华铁合金厂在61号文件下达之后,立即停止了经营活动,停签和终止履行1996年度的购销合同,于1996年2月底熄火停止生产,待命搬迁。同时该厂按照法律程序进行了资产评估,并作了异地搬迁重组生产的预算报告送达有关部门。但是该厂停产之后,便无人理睬搬迁事宜,建设指挥部与搬迁工作组之间相互推诿,搬迁费始终没有到位。据了解,搬迁费已被有关领导挪用去市区繁华路段修改大楼和兴办实业公司做生意去了。1997年,该厂向贵州省政府提交报告并获省长和副省长批示,但公文旅行1年有余,由于各有关方面相互推诿,问。经多次交涉才降到900元。而按照省物价局和财政厅的文件,作为残疾人他本应免交管理费,即便没有减免,每年也只应缴纳300元。经该县个体户的比较,平均每人被多收了1100元。按此推算,全县1万余名个体户被多收费可能达到数百万之多。此外,该工商分局随意核定营业额、强迫订报、强制收取镜框费、违规收集资款等问题也十分常见。

此外,2000年全国人大对各地落实《乡镇企业法》的情况进行了检查,结果发现不少地方乱收费、乱罚款、乱集资、乱摊派的“四乱”问题突出。据调查,乡镇企业收费总额约占到税后利润的70%左右(汪异明,

《经济研究参考》2000年第七期。)。

分析与评论:

擦皮鞋的也要评职称真是天下奇闻。为制造收费名目,一些地方的执法机构可谓是绞尽脑汁。在“四乱”的重压之下,民营企业的营业利润大量被剥夺,哪里还有再投资的动力和能力,企业发展更是无从谈起。“四乱”之所以屡禁不止,还是因为利益驱动。实践表明,仅仅靠发文件三令五申是不行的,解决问题的关键还是要从制度建设入手,从根本上切断执法机构与收费行为的利益联系。

(四)投资收益权难以保障

案例5:政府为什么屡屡失信于投资者(资料来源:《民营经济内参》2001年第1期,“一个命运多舛的私营企业”。)

云南龙跃公司是一个从事房地产开发业务的私营企业。1994年,在昆明市长春路拓宽改造期间,因区属长春路改建办公室(简称长改办)未能解决某服装厂的拆迁安置问题,在区政府的协调下,改由龙跃公司执行该厂原与长改办签订的建楼协议。按照有关协议,龙跃公司于1995年11月向长改办支付了各项费用275万元,长改办在收取费用之后应为公司解决“五通一平”问题。但经多次催促,长改办长期没有履行自己的责任。为不影响工期,龙跃公司只能另行花费200多万元资金自己解决用水用电、煤气管道、通讯线路。至今长改办收取费用已5年多,龙跃公司建设的综合楼也早已投付使用,但正式的供水供电设施仍未解决。

次年8月,长改办又与龙跃公司签订协议,将已建成综合楼南面近6亩土地出让给龙跃公司建设商厦。在按规定办理了立项报批手续之后,龙跃公司进行了大量前期准备工作,花费资金200多万元。不料次年12月,昆明市政府将原规划在他处的农贸市场改在已出让给龙跃公司的土地建设,龙跃公司在事前不知情、事后不容商量的情况下,被长改办强制终止协议,收回土地。农贸市场施工时,承建单位未经城市规划部分批准,在距龙跃公司综合楼仅13米的地方建起23层的高层建设,致使龙跃公司已建成商品房条件严重恶化,一半以上无法售出。对此龙跃公司曾多次向市区政府、建委、规划局、城市监察大队等有关部分反映,均无济于事。

分析与评论:

只因是私营企业,昆明盘龙区长改办便可以任意摆布,置龙跃公司已投入的大量资金于不顾,将协议和承诺都抛之脑后。稍加注意,就会发现此类案例实在不少。例如安徽的国祯集团在开发阜阳市阜临路广场项目时也遇到同样问题。该公司于1996年与阜阳市政府签订了开发协议,市政府曾召开数次专题会议协调项目进展。1997年集团公司先期支付了150万美元,但协议中关于付款后10日内交付土地使用证的条款却始终没有执行。三次规划方案均获市政、规划部门评审通过,又三次因市政府的“研究研究”而搁浅。2001年元月,市政府单方面宣布收回出让土地,至于国祯公司已支付款项是退款还是继续开发利用则无人作出任何解释。2001年7月26日《南方周末》刊登的“‘吴百万’破产记”则讲述了一个私营企业主如何由百万富翁变成流浪汉的曲折经历,其中原因,

也是地方政府部门屡屡不遵守协议,欠款不还、吃拿卡要。联想到我国首例以民营经济为主投资2.5亿元,运用bot方式建成的泉州刺桐大桥,虽然获得了各方人士的一致喝彩和地方政府的特许经营权,但由于在大桥收费、配套设施经营权等方面受到来自政府部门的种种限制,当初的投资回收方案已经无法实现。

吸引民营投资又不按市场规则办事,资金投入便如泥牛入海无影无踪更谈不上回报,这种“投资”方式是任何正常的投资者都无法承受的。政府一再失信于投资者,不仅会吓跑一大批企业家,更会严重损害政府的公信力,贻害长远,因而这种做法实在是要不得。

二、民营投资权益保障环境不佳的原因

(一)被动接受民营经济的后遗症:理论指导迟滞

回顾中国民营经济的发展历程,我们可以感受到决策当局的无奈。可以说,在改革之初,体制改革的设计者们并没有打算使民营部门成为经济发展的推动力量,民营经济是在国有经济逐步丧失效率和活力的背景下,被迫和匆忙接纳其发展的。特别是20世纪90年代中后期以后,随着中国市场化程度的提高和国内外经济贸易环境的变化,国有经济体制僵化、经营机制转变迟缓的问题日益凸显,增长速度出现大幅度滑坡,对国民经济的拉动作用明显减弱,政府就业和财政的双重压力日益加剧。在无以解困的情况下,政府(特别是财政日益陷入困境的地方政府)就不得不转而借助民营企业来支持经济的发展。

由于是被动接受,理论指导的滞后几乎成为不可避免的事情,随着民营经济的飞速发展,这种滞后的问题也就越发突出。不仅对于民营企业的理论研究,诸如运行规律、发展趋势、成功经验和失败启示、未来发展方向等都均远远落后于实践,不能满足民营经济迅速发展的现实要求,而且对于民营经济在国民经济中的地位这一根本问题,也仍然存在认识误区或者禁区。例如不少官员嘴上不说,心里害怕被人说成“搞私有化”、“甘当新生资产阶级的保护伞”。认为发展民营经济是权宜之计,并因此而瞻前顾后,顾虑重重;有的人等级观念根深蒂固,总认为国有优于集体,集体优于个体私营;还有的人干脆以异样的眼光看待民营经济,对其发展之迅速忧心忡忡,担心如此下去会冲击社会主义制度,威胁*党的领导。归纳起来,传统理论所造成的思维定势大体表现在几个方面:一是将民营经济视为异己力量,可以利用而不能信任,可以允许其发展但必须加以限制;二是将之视为补充力量,不承认也不愿接受民营经济已经成为经济主体这样一个现实;三是认为只有在社会注意初级阶段才需要民营经济,因而其不会长期存在。在这样的环境下,民营企业家必然心存顾虑。一些私营企业主认为,宪法修订案尽管肯定了私营经济的地位,但用词上仍然有失公平。例如宪法规定,要“鼓励、指导和帮助集体经济的发展”,对个私经济却是“实行引导、监督和管理”。同时民营企业家对宪法和法律没有规定“保护私有财产”也深感不安,相当一部分人悄悄转移资产,搞几本外国护照,以备政策变化之需。

当前理论滞后特别突出地表现在国有企业与民营企业的关系上。无可否认的是,随着民营经济的日益成长壮大,两者之间出现利益冲突已不可避免。在社会总资源有限、信贷资金、资本市场份额、投资机会、土地等资源不能均等分配的情况下,资源配置孰先孰后、孰多孰少的标准出现了新问题:究竟应该效率优先还是所有制性质优先?究竟应该奉行公平原则还是区别对待的原则?政府应该与民争利还是让利于民?由于至今对这类重大问题没有明确的答案,实践中必然导致虚多实少、有口号无行动、有政策无落实。十五大以后,全国31个省、区、市差不多都以各种方式表示了对发展多种所有制经济的支持,力度不可谓不大。“但碰到制度是存在严重缺陷的。由于这种产权制度的最大优点是便于国家集中全社会资源用于大规模经济建设,因而可以说,这是一种非常适应计划经济体制的产权制度。没有这一制度,国家就不能充分掌握资源,计划目标就无法实现。现在的问题是历史的车轮已经驶入了市场经济时代。实践表明,国有产权制度的内在缺陷正在日益阻碍着我国市场经济的发展。这种缺陷突出表现在:

第一,为保证国有企业的生存和发展,维护国家的所有者权益,政府必然会通过行政权力来限制稀缺的资源流入非国有企业,维护国有企业的经营特权。这种限制不仅抑制了民营经济的发展,而且违背了市场配置资源的效率原则,使得稀缺的资源不能流向最有效率的部门和企业,最终降低了整体经济运行的效率,加大了经济发展的成本。

第二,个人财产权无法得到真正有效保护,个人进行实业投资难以获得相应的权利。由于民营企业家不能理直气壮地维护自己的合法权益,从而也就不能消除顾虑积极投资和发展生产经营活动,民间投资不振问题便迟迟不能解决。

第三,违背市场经济的公平公正原则。很多案例表明,由于国有企业与民营企业的“游戏规则”不同,交易地位不同,民营企业面临的竞争是极不公平的。在特殊的规则和特殊的交易对象面前,再优秀的民营企业家往往也无能为力。面对种种限制和偏见,民营企业家不得不与地方行政管理机构形成密切联系,以拉关系、走门路等极不规范的方式从事经营活动。在一些地方,人们经常可以看到地方官员与“老板”在酒店、舞厅拆拳行令、称兄道弟,而不为人所见的地下交易更是为数多多。显然,这种竞争方式不仅破坏了市场竞争秩序,扭曲资源配置机制,导致官员队伍的腐败,而且带来了新的不公平。我们并不主张将上述行为合理化,但是在批判种种违法违规和不良现象时,不应简单地将之归纳为“民营企业家素质太低”和政府官员的品质问题,这些现象背后的制度因素才是应当真正引起重视的问题。

第四,为国有企业管理者造就大量寻租机会。在国有产权优先的制度下,国有企业的经营管理者实际上控制了大量稀缺资源。需要强调的是,这些控制权并不是市场竞争的结果,而是制度保护所赋予。在缺少有效监督的情况下,国企经营者完全可以将这些稀缺资源拿出来高价交易,以换取小团体甚至个人的福利。而“保护国有财产不受侵犯”,“制止国有资产流失”往往成为一些国企经营者以权谋私的最好理由。

(三)对政府基层官员行为缺少监督的恶果:政府信用缺失

很多案例证明,最需要重建信用的恰恰是政府自身。而一些地方的政府之所以敢于屡屡失信违约,除了民营企业地位低下、缺少自我保护能力的因素之外,政府对官员和执法部门行为的监督不力也是重要的原因。在“吴‘百万’破产记”一文中我们看到,在吴姓老板投资的河南某县,从交警大队、县粮食局到县政府,无一不是公然背弃合同,拖欠或者拒付工程款,在吴老板工程泡汤、官司上身之后,个别法官又一再伸手索贿,最终使其一无所有。对于这种赤裸裸的剥夺行为,吴老板却求告无门,官司也一输再输。直到省纠风办亲自干预,事情才有转机。而且所谓“转机”也只是部分偿还所欠款项而已,事件背后的违法行为并无人追究。试想如果没有“纠风办”干预事情会如何结束?纠风办不过是个临时机构,撤了之后张老板、李老板们再遇到类似事件又当如何?

另一件发生于广东省的事件也发人深思。一个民营企业家投资1000万元建设的新市场三起三落,至事件披露时仍一片萧条,引起天怒人怨,当地66名各级人大代表联名上书省委书记。而操纵这一切的居然是“以维护市场繁荣为己任”的当地工商部门(详情参见2001年3月1日的《南方周末》。

)。值得注意的有两点:一是老市场系由当地工商所自办,工商所从中获得年收入超过20万元(其中有多少落入个人腰包不得而知,但数量肯定不少)。管理部门与管理对象之间存在密切的利益关系,执法当然不可能公正。二是一个小小的工商所长,可以连续几次搞垮一个被上下都看好的市场,使投资者损失达300万元。为此事当地区领导5次过问,市长两次现场办公都无济于事。市场管理者何以有这么大的权力,制约这种权力相应的监督机制何在?

政府信用的缺失,获益的是官员个人,损害的是一方经济乃至整个中国社会主义市场经济的秩序和效率。看来各级政府在大力倡导提高信用意识、建立健全社会信用基础之时,也应将重建政府自身信用的问题提上议事日程。

三、完善民营企业投资权益环境的对策思路

(一)

进一步提高认识,消除理论障碍

个体、私营等非公有制经济已经存在和发展了20多年。由于民营经济的发展,经济生活和社会关系都发生了深刻变化。与改革前的计划经济体制时期相比,无论是经济增长的方式、社会成员构成、不同集团的经济利益关系、就业岗位和就业形式,还是社会生活方式、社会组织形式都有了本质的不同。面对如此之多的变化,我们不能总是对非公有制经济的一些根本问题采取回避态度。

承认民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分,这是我国社会主义理论的一项重大突破。但是这还不够,“应该采用什么样的游戏规则?”“国有企业与民营企业的关系如何?”“发展民营经济过程中政府的角色定位是什么?”这些都是无法回避、必须回答的重大问题。试图回避的结果,只会进一步加剧已经扭曲的市场规则,降低经济效率和发展速度。目前经济生活中急需理论研究指点的,已经不是民营经济的地位、作用,以及是否存在剥削、剥削的程度和限度等问题,而是如何顺应现代市场经济发展规律,构建一个“一视同仁,公平竞争”的体制和制度环境。

中国已经加入世贸组织,遵守wto的原则和惯例成为中国政府的义务和责任。从世贸组织的两个基本原则自由经济和公平竞争来看,中国必须树立全球经济公平竞争的理念,对进入中国市场的所有外国企业实行国民待遇。而从法理上说,进入中国的外国公司基本上都是私营公司,如果能对外国公司实行国民待遇,就没有理由继续对中资民营公司采取歧视性待遇。因此进一步完善理论,规范市场制度,也是入世的客观要求。

(二)转变政府观念,规范政府行为

“改革不是一个经济自发演进一定能够导致的过程,而是一种制度的重新安排。这就意味着经济利益关系的巨大调整。这种调整必然会遇到那些不愿意放弃原有集的利益的人的阻碍和抵抗。只有政府通过运用行政、法律、教育、经济政策诱导等各种手段,才能消除这种阻碍和抵抗。”(引自吴敬琏:《十年纷纭话股市》之前言。)而当这种利益调整对象是政府自身时,调整工作就更加困难。因此需要决策层有大魄力,下大决心,花大力气,对政府的角色进行重新定位,对政府的作用进行调整,对政府的行为进行规范。美国马里兰大学和清华大学中国经济研究中心的钱颖一教授提出了“两种市场经济”的思想:“好的市场经济”即法治的市场经济,“坏的市场经济”即腐败的市场经济。吴敬琏先生曾经警告说,中国的市场改革面临来自两个方面的危险,“一个是开倒车,不同程度地回到计划经济;另一个是借改革之名掠夺大众以肥私。这两种力量互相以对方作为自己存在的依据,……从目前看,后者的危险更大,因为它有可能导致一种‘权贵资本主义’,即官僚资本主义的危险。”“政府不改革,民众不能充分行使民主权利,公权不彰,法治不行,就会导致行政系统腐败公行和有组织犯罪的猖獗,

就有落入坏的市场经济的危险。”(同上。)

在政府体制改革中,首先需要政府转变观念。一是在市场经济条件下,政府不能既当裁判长,又当运动员。既然政府的职责是管好宏观经济运行,那么政府就应当与微观经济活动保持一定的距离。如果凭借手中的行政权力经商,与民争利,市场的公平、公开、公正三原则就无法保证,市场机制就会扭曲。因此政府应彻底改变计划经济体制下管理经济的习惯思维,从分钱、分人、分物的日常经济活动中跳出来,真正让利于民,让各类市场主体平等地参与竞争。二是树立法治观念,不仅要依法治国,更要将自己放到法律治理范围之中,而不是超脱于法律管辖之外。法律当然要规范一般人行为,但政府行为和官员的行政权力首先应当被法律约束和规范。

其次,需要从制度建设入手,加强政府行为的透明度和有效监督官员行为的机制。为此一是要将立法职能与执法职能分开,例如工商局的收费标准不能由工商局自己决定,至少也要加大制定和执行政策过程的透明度;二是要在执法机构建立收支两条线制度,收费数量不能直接与收费人员收入挂钩;三是要建立外部监督机制。实践表明,对权力机构来说,仅有内部监督往往是不够的。在前述广东某工商分局和工商所,几个人以权谋私、生生搞垮了一个市场的案例中,事情已经沸沸扬扬,而省工商局局长却在3年之后才知道。可见其内部监督渠道是多么不畅,监督效率又是多么低下。要建立有效的权力制衡和监督机制,必须引进外部监督,形成一个多角度、多重的监督体系。

(三)完善权益保护制度,从依靠领导权威保护转向依赖制度保护

受传统影响,中国管理工作的一个突出特点是依靠领导的权威而不是制度管理,在民营经济的管理上这一特点更加明显。随意性强,无一定之规,遇事个案处理等都是依靠领导权威管理的必然结果,而工作仅为上级领导负责,一切以上级领导的意志为标准,工作重点因领导注意力的转移而转移,因领导的变动而变动更是这种方式的一大弊端。加入世贸组织之后,中国必须采纳国际惯例,按照国际通行的做法管理经济,这种以“人治”为主的方式显然已经不适应入世的需要。因此,完善有关制度和树立制度权威应成为下一步的重点工作。

具体来看,当前需要着手进行的有关权益保护的制度建设包括:

第一,在宪法中确立私人财产保护制度,明确私人财产与国有财产享有同等的权利,允许民营企业与其他市场主体一样享有国民待遇。

第二,认真清理同十五大、宪法修正案精神以及国际惯例不一致的歧视性政策法规和规章制度,取消内部标准,建立一套全国性的、不分所有制的权益保护细则,并开放新法律法规和规章制度的起草过程,使业界和有关方面均有机会充分发表评论。

第三,严格规范政府管理经济的行为,制定政府行为标准,界定政府职责范围。通过法律法规监督管理非公有制经济,减少“设租”与“寻租”机会,减少政府对企业的直接干预。

第四,按《企业法》来规范各类企业的类别,取消私营企业雇工8个人以上的标准和“个体工商户”、“私营企业”的划分,代之以按投资者的出资方式和企业组织形式、营销额多少来划分企业形式、企业规模的新标准。同时国家统计机构要将非公有制经济纳入统计范围,以真实反映市场主体的全貌。

(四)设立统一的中小企业管理机构,加大对中小企业权益保护的力度

我们在调查中发现,随着民营经济的发展,民营企业已经划分出层次。对于规模不同的民营企业,政府的态度往往也是不同的。一般来说,大型企业因对地方财政、就业的贡献较大,因而比较容易得到地方政府的重视和支持,保护自身合法权益也相对容易。而小企业因实力有限,往

往不易受到重视,维权也十分困难。另一方面,目前民营中小企业的管理体制相当混乱,工商局、农业部乡镇企业局、经贸委等多个部门,都在一定程度上介入了管理工作。由于机构重叠,职能不清,发布法规的渠道很多,其内容又经常相互重复或者矛盾,守法成为一项艰巨而成本颇高的事情。针对这些问题,有必要设立一个统一的中小企业管理机构,不分国有、民有还是外商投资,只要符合中小企业标准,一律由该机构负责管理。除了制定法规和制度、落实国家扶持中小企业的政策,为企业提供信息服务等以外,这一机构还应担负起帮助中小企业维护合法权益的职责,成为中小企业的保护人。(因有关民营企业的统计资料不足,本文将以案例为主要分析对象。)

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